免費幼稚園政策將帶來更優質教育?(亞新社)

本年的施政報告宣布免費幼稚園教育政策將於2017/18年推行,教育局並釋出進一步的資料,稱涉及的政府開支將從原來的41億增加至67億。政府能夠增加對幼兒教育的承擔,其施政方向無論如何是值得肯定的。不過,觀乎教育局向立法會提交的文件,仍然有多處充滿謎團,是否真正能令本港幼兒教育有實質顯著的進步,實在令人疑惑。

作者﹕簡明宇 (2016年3月26日於《灼見名家》發表)

本年的施政報告宣布免費幼稚園教育政策將於2017/18年推行,教育局並釋出進一步的資料,稱涉及的政府開支將從原來的41億增加至67億。政府能夠增加對幼兒教育的承擔,其施政方向無論如何是值得肯定的。不過,觀乎教育局向立法會提交的文件,仍然有多處充滿謎團,是否真正能令本港幼兒教育有實質顯著的進步,實在令人疑惑。

量度幼兒教育的標準

國際上多從 1Q 2A 三方面衡量幼兒教育,即質素(Quality)、可負擔程度(Affordability)及可獲得程度(Accessibility)。而「免費幼稚園教育委員會」的報告亦以「按兒童多元的需要,予以平等機會,接受優質而全面、能促進個人終身發展的幼稚園教育」為願境,與上述三個指標其實不謀而合。如果從這三個指標檢視香港的免費幼稚園教育政策,情況又如何?限於篇幅,本文只就質素一項作討論,日後有機會再論及其餘兩項指標。

質素是較難量度的一個指標,尤其是涉及課程方面;不過,師生比率及教師的資歷是較多比較研究採用的指標。儘管質素高下不直接與營運經費多寡有關,但若其他因素不變,營運經費改善肯定有更大空間提升質素。從僅有的文件內容顯示,新政策在這些方面似乎都不理想。

師生比改善實屬虛構

目前法例的師生比率要求為1:15,新政策將改善至1:11,讓教師有更多空間提升教學質素。然而,有兩點需要澄清。其一,新政策是否意味會修改法例?若否,又如何保證?若是,新資助方式卻又不是一如津貼中小學一樣,薪金以實報實銷方式發放,又如何確保資助足以應付相應的薪金?特別是聘有較多資深老師的學校,薪金佔營運成本的比例較高,已經可以預期會出現困難。

其二,根據教育局給《新聞透視》的回覆,目前的師生比率中位數已經為1:11(註1)。另按「免費幼稚園教育委員會」的報告,目前的平均師生比已為1:10(上午)及1:8.4(下午)。換言之,教育局所謂的改善師生比率實屬虛構,其因此而預期會出現的質素改善恐亦難以實現。

新政策不會帶來學位化

英國的一項研究顯示,學校有較高學歷的幼師,能夠促進孩子更大進步(註2)。在2014/15年,只有33%的幼師持有幼兒教育學士學位(註3),與中小學接近100%相去甚遠(註4)(註5)。新政策在幼師的入職要求方面只將幼師學位化作為長遠目標。換言之,新政策並不會迅速帶來幼師學位化。

資深老師將快速流失

由於新的資助制度以單位成本計算資助,對較多資深老師的學校便形成財政上的困難。教育局只承諾提供為期兩年的一筆過有時限過渡津貼以處理上述困難,幼稚園須制定相關財務及員工的校本政策以過渡至新政策。以往學校仍可以透過收取學費,以補回老師薪金隨年資上升而增加的營運成本,新政策下半日制幼稚園除非有特殊理由,否則不能收取學費。而全日及長全日制可以收取學費,但仍有學費上限,且需當局批准。學校既要維持師生比率,又不能收取學費以續聘資深老師,最終只能讓資深老師流失,肯定對教育質素恐怕有不良影響。

資助增加便帶來質素提升?

坊間一直存在一個假設﹕「政府的資助增加,學校的營運經費會提高,質素理應有所改善」。在免費幼稚園教育的議題上,政府的資助增加,並不意味學校的可用經費增加。正如前文所述,在學劵制下,學校仍可向家長收取學費。而新政策學校一般不能收取學費,究竟政府所增加的資助能否高於學校原本向家長收取學費的金額,最終令學校有更多的營運經費以提升質素?

資助水平合理嗎?

有兩點值得進一步思考。首先,新政策的資助水平是否合理?教育局暫定2017/18年的資助額為32,900元,據教育局所說乃考慮一籃子因素後,以一條複雜的方程式計算所得。當然,這條方程式絕不為公眾所知。有業界人士便指出這個資助水平低於2016/17的半日制學費上限(34,850元)。學劵制設立學費上限,目的是杜絕學校濫收學費。因此,學費上限的金額應該是教育局認為合理的學費水平。然而,新的資助金額竟低於上一年的合理水平(且尚未將通脹計算在內),換言之有部分學校在新資助下的收入會將少於學劵制。

營運經費增加了嗎?

2013/14年學劵制下半日制幼稚園的學費中位數為21,300元(註6),比對教育局暫定2017/18年的32,900資助額,增幅約為53%,似乎不俗。不過,由於新政策為教師薪酬訂下範圍,上下限分別為18,000及32,000元(2013/14年價格水平)。換算為2017/18年價格水平,約為20,535及36,506元*,中位數為28,520元。以2013/14年教師的薪金中位數約為18,000元為基礎,增幅超過58%。學校的收入只增加53%,但教師薪金卻增加58%,而教師薪金又佔整體營運開支七至八成,以此觀之,扣除薪金後,學校的營運經費並不會大幅增加。對於原來學費高於中位數的學校而言,營運經費甚至可能減少。

政府資助增加不能簡單理解為學校的營運經費增加,在對沖了家長所付學費及薪金調整後,很可能只有少部分學校的收入在短期內會有所增加,而大部分學校恐怕只是原地踏步,甚至有學校倒退。在營運經費沒有改善的情況下,要提升質素似乎不是易事。

作為政績仍需努力

免費幼稚園教育是本屆政府高調推出的政策,社會對新政策期望甚殷,尤甚是希望顯著提升教育質素。不過,正如上文所述,當仔細檢視具體措施之時,似乎不應對此有過分期望。若政府想以此作為亮麗政績,應該再加把勁,改善具體措施營造更有利環境讓教育質素提升。目前只以增加政府支出作為政績之舉,稍為有識之士便可輕易揭破,不但未能為政府加分,反而有損政府形象,實為不智。

註﹕
*2014及2015根據統計處公布的綜合消費物價指數計算,2016及2017年假設綜合消費物價指數為3%。

1. 何詠恩。《新聞透視:幼教免費了?》。(2016)。
2. Sylva, K., Melhuish, E., Sammons, P., Siraj-Blatchford, I. & Taggart, B. The effective provision of pre-school education (EPPE) project: Final Report: A longitudinal study funded by the DfES 1997-2004. (Institute of Education, University of London/Department for Education and Skills/Sure Start, 2004).
3. 財務委員會審核二零一五至一六年度開支預算 管制人員的答覆(教育局)。(2015)。
4. 中學教育. Available at: http://www.edb.gov.hk/tc/about-edb/publications-stat/figures/sec.html.(Accessed: 5th February 2016)
5. 小學教育. Available at: http://www.edb.gov.hk/tc/about-edb/publications-stat/figures/pri.html.(Accessed: 5th February 2016)
6. 財務委員會審核二零一四至一五年度開支預算管制人員的答覆(教育局)。(2014)。
7. 教育局。立法會文件:幼稚園教育政策[CB(4)542/15-16(01)]。(2016)。

 

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