免費幼稚園教育只是虛幌一招?

幼兒教顧能夠獲得特首的垂青,教育界與家長當然希望可以帶來變革,從而急起直追,一洗頹風。然而,觀乎事情的發展,政府似乎正以一貫的漸進主義處理幼兒教顧問題,既未從宏觀視野重新探討幼兒教顧的目的與功能,亦欠缺整體性長遠規劃。

作者﹕簡明宇 (2015年5月23日於《灼見名家》發表)

現任行政長官參選時所提出的政綱之一乃推行15年免費教育,幼教界為此無比興奮。其成功當選,幼教界自然對幼兒教育前景有相當美好的想像及期望。相較於其他已發展地區及本地的各層教育,香港的幼兒教育發展長期滯後,若特首能履行其競選承諾,推動香港幼兒教育快速發展,肯定是項德政。如今任期已過一半,可稱得上進展的只是成立了免費幼稚園教育委員會(以下簡稱委員會)就議題進行研究及提出具體建議,預期委員會將於本年5月下旬提交最後報告。筆者既非委員會成員,亦未聞報告內容,但種種跡象顯示有關「進展」與幼教界的期望恐怕有很大落差。

歐洲國家重視幼兒教顧

目前國際主流將幼兒服務定位為教育及照顧(Educare),兩者為不可分割的整體。不少已發展國家對此十分重視,尤以歐洲國家為什,背後原因有二,其一乃藉此提升國家的人力資本(human capital),其二是釋放勞動力。諾貝爾經濟學獎得主James Heckman的研究指出,投資於0至5歲幼兒為社會所帶來的人力資本回報率遠高於大中小學及在職培訓,而研究亦發現曾使用幼兒教顧服務者在 PISA 的表現明顯較佳,因此不少國家均陸續增加對幼兒教顧的投資。此外,與香港一樣,不少已發展國家亦面對人口老化問題,改善幼兒教顧服務素質、增加名額及降低收費被視為有效釋放婦女勞動力的措施。

香港幼兒教顧嚴重滯後

歐盟專家建議政府為0至5歲的教育與照顧開支投入金額應不少於GDP的1%,香港去年的數值僅約為0.15%,與OECD(Organization for Economic Co-operation and Development, 經濟合作暨發展組織)成員國家比較,只高於陷入債務危機的希臘,亦遠低於OECD國家的平均值(0.7%)。香港幼兒發展指標(Young Children’s Development Indicators of HK)曾公布「已發展國家政府對幼兒教育投入程度國際比較」,以三項指標比較香港及一眾 OECD 國家,香港在所有指標當中,均幾乎敬陪末座。(表一)香港政府在幼兒教顧上的承擔,實在遠遠落後於其他已發展國家。

固有思維難有革新

幼兒教顧能夠獲得特首的垂青,教育界與家長當然希望可以帶來變革,從而急起直追,一洗頹風。然而,觀乎事情的發展,政府似乎正以一貫的漸進主義處理幼兒教顧問題,既未從宏觀視野重新探討幼兒教顧的目的與功能,亦欠缺整體性長遠規劃。在立法會會議上,官員以市場機制能自行調節回應議員增加全日制及長全日制學額的要求,似是將規劃的重責推卸予家長及辦學團體。此外,將幼稚園納入免費教育體制時,教育局卻又未有同時推出相應的融合教育政策,而僅由社會福利署推出到校復康服務試驗計劃,而計劃的目的僅在於縮減復康服務的輪候名單而非支援弱能幼兒的特殊學習需要。凡此種種,均令人懷疑政府僅抱微調之想,而非胸有宏圖大計。

這種處理手法的好處在於減少社會震盪及政策失當的風險,但壞處是難有革新氣象,亦不能處理積習之弊。儘管民間及立法會議員均認為應該將幼兒教顧政策連結人口政策一併考慮及規劃,然而主責官員似乎一心為特首競選時提出的免費幼兒教育承諾草草「埋單」,故此整個幼兒教育改革的着墨點僅限於提供資助。若仍以這種固有思維行事,只能為幼教界帶來小修小補的改變,難望帶來長遠發展。

恐「免費」也是虛幌一招

目前國際通用檢視幼兒教顧的三大準則為QAA,素質(Quality)、方便可用程度(Accessibility)及可負擔水平(Affordability)。因此,即使政策目標僅限於實現免費幼兒教育,若真的能夠明顯減輕家長負擔,亦尚算合乎其一準則的德政。然而,政府提供的文件卻顯示政府傾向將免費幼稚園教育界定為只涵蓋半日制幼稚園教育服務,並以此作為「基本」,在此之上的服務費用便需由家長自行承擔。換言之,現在全港超過三成就讀全日制的幼稚園學生便不能享有「免費」教育。

以半日制為標準提供劃一資助,正正是目前學券制最為人咎病之處。如果政府未來依然堅守錯誤基調只作微調,例如稍為增加資助額度,又或在名義上將資助金額的發出對象由家長轉至學校,實在是罔顧學生需要及學校類別差異,與目前的學券制又有何分別?倘若如此,政府高高舉起的免費幼稚園教育將只是虛幌一招,最終輕輕放下的卻是免費半日幼稚園教育。原來可成德政的改革,最終成為惡法的變種延續,既可惜,亦可悲。

表一﹕已發展國家政府對幼兒教育投入程度國際比較
指標1:根據政府文件,香港學前教育公共開支包括「學前教育學券計劃」、「幼稚園及幼兒中心學費減免計劃」、「發還租金、差餉及 地租」、「幼兒中心資助計劃」及「校長及教師培訓」。
指標2﹕香港有關「私人開支」部分扣除學券及學費減免後家長需要支付的學費及沒有參加學券計劃幼稚園的學費。
指標3﹕香港有關「依賴政府津助私立」數據指就讀於有參加學劵計劃幼稚園的學生比率。

資料來源﹕

OECD. Education at a Glance 2013. Paris: OECD; 2013. Available at: http://www.oecd.org/edu/eag.htm. Accessed May 16, 2014.

財務委員會審核二O一二至一三年度開支預算管制人員的答覆. 2012. Available at: www.legco.gov.hk/yr11-12/chinese/fc/fc/w_q/edb-c.pdf. Accessed May 14, 2014.

政府統計處. 香港統計年刊(2013). 香港: 政府統計處; 2013. Available at: https://www.censtatd.gov.hk/fd.jsp?file=B10100032013AN13B0100.pdf&produc…. Accessed December 30, 2013.

The World Bank. The World Bank’s Website: Data. Available at: http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG. Accessed March 25, 2011.

參考資料:

1. Heckman J. Invest in early childhood development: Reduce deficits, strengthen the economy. Available at: http://heckmanequation.org/download.php?file=031513_HeckmanDeficitPieceC…. Accessed October 1, 2013.

2. Does participation in pre-primary education translate into better learning outcomes at school? PISA FOCUS. 2011;(1):1-4.

3. Childcare Resource and Research Unit. Quality targets in services for young children. 2004. Available at: http://www.childcarequality.ca/wdocs/QbD_QualityTargets.pdf. Accessed June 10, 2013.

4. 財務委員會審核二零一五至一六年度開支預算 管制人員的答覆(教育局). 2015. Available at: http://www.legco.gov.hk/yr14-15/chinese/fc/fc/w_q/edb-c.pdf. Accessed April 30, 2015.

 

作者的其他文章